פרופ' עדי וולפסון הוא חוקר במרכז לתהליכים ירוקים במכללה האקדמית להנדסה ע"ש סמי שמעון ומחבר הספר "צריך לקיים - אדם, חברה וסביבה: לקחי העבר ואחריות לעתיד".
פורסם בתאריך: 24/06/2019
תסלחו לי אם כבר בתחילת הטור אני עושה ספוילר, אבל לפני שתקראו את הטור הזה ואת הדו”ח המיוחד של מבקר המדינה בנוגע לפעולות הממשלה, ובעיקר המשרד להגנת הסביבה, בנושא זיהומים סביבתיים במפרץ חיפה, אני רוצה לומר את השורה התחתונה: צריך לפרק את המשרד להגנת הסביבה, או לפחות את אשכול התעשיות במשרד, ולהרכיב מחדש. ואם אתם שואלים למה? התשובה נמצאת בכל מילה ומילה בדו”ח, שמלבד לסקור מגוון בעיות בנתונים, במידע ובידע, בשיטות ובטכנולוגיות, או כשלים בהכנת תוכניות וביישומן, מציג כיצד התהליכים אינם תהליכים, ההחלטות אינן החלטות והביצוע הוא אי-ביצוע.
הדו”ח המקיף והמעמיק הזה, שלמעשה מקבץ יחד שישה דו”חות שונים, מטלטל בעוצמתו, וצדק משרד המבקר שקיבץ את כלום יחד. אמנם קיים חשש שיש נושאים שיבלעו, וחבל, אבל בשלב זה דווקא המסה הקריטית היא זו שחשובה, יותר מכל מקרה לגופו. כי ההבנה שאין מי שמנהל את איכות הסביבה במדינה כשטובת הציבור הרחב לנגד עיניו, וחוסר האמון במשרד להגנת הסביבה, הם הסיפור כולו.
זאת ועוד, המבקר, באופן חריג, לא מסתפק בבחינת התהליכים והפעולות או בהעלאת הכשלים והצורך לתקן אותם, אלא מציב המלצות ברורות וחסרות תקדים כיצד לטפל במחדל. המלצות אלה, שעוסקות בזיהום שמקורו בתעשייה, בניהול איכות האוויר, המים והקרקע, בטיפול בחומרים מסוכנים, ובתכנון, פיקוח ואכיפה בתחום הגנת הסביבה, מתמקדות בשני מישורים מרכזיים: (1) “אימוץ עקרונות יסוד שראוי כי ינחו את קובעי המדיניות ומקבלי ההחלטות העוסקים בנושא”, בכל מקום ומקום במדינה, (2) “והצורך בקיום הערכה כוללת בנושא עתידו של מפרץ חיפה”.
יהיו כאלה שיאמרו שכל אלה חורגים מ”גבולות הגזרה” של המבקר, ואפילו מתחום הידע שלו. אך יש לומר ביושר, שבמשרד המבקר הבינו כי ההצטברות של החומרים והממצאים בנושאים כל כך קריטיים, שהתקבצו יחד במפרץ חיפה, מחייבת לא רק לומר באומץ את הדברים ולכתוב אותם שחור על גבי לבן, אלא גם להציע לתושבי המפרץ ולאזרחי המדינה אופק חדש. ואם המדינה לא תהיה זו שתחליט לאמץ את המלצות המבקר, אז ראוי שהציבור, ובראשו נבחרי הציבור במפרץ חיפה ופעילי הסביבה באזור, יתאחד ויפעל בצורה ברורה וממוקדת לכך שהדו”ח הזה לא יסתיים בתגובה לקונית של המשרד להגנת הסביבה להערות המבקר ולא יקבר עמוק במדף.
כל אחד מהנושאים שבו עוסק הדו”ח הוא פצצה בפני עצמו, אבל החיבור הסינרגי ביניהם יוצר כבר מגה פצצה:
(1) “איכות האוויר במפרץ חיפה – התוכנית הלאומית (התוכנית הלאומית לצמצום זיהום האוויר והפחתת סיכונים סביבתיים באזור מפרץ חיפה) – תוכנית שלא גובשה כראוי ולא כללה נושאים מרכזיים, ובפועל הצליחה חלקית ולא עמדה בכל היעדים.
(2) מדידת המזהמים ונתוני הפליטות והשוואתם למקומות אחרים (דהיינו ניטור אוויר ומרשם הפליטות לסביבה מהתעשייה) – למרות שיש שיפור בחלק ממדדי איכות האוויר במפרץ חיפה, מערך הניטור עדיין מלא חורים וחוסרים, ובעיקר לא ממלא את ייעודו לדעת מה איכות האוויר באזור ולהיות כלי לפיקוח ואכיפה.
(3) זיהום האוויר והתחלואה במפרץ חיפה – קיימת תחלואה חריגה במחלות שונות, אך המצב בשטח עדיין לא ממופה כנדרש.
(4) הפיקוח והאכיפה של המשרד להגנת הסביבה על מפעלים במפרץ חיפה – בשתי מילים: אי אכיפה.
(5) התכנון הסטטוטורי במפרץ חיפה – תוכנית המתאר למפרץ חיפה לא שומרת על איזון בין האינטרסים הסביבתיים והבריאותיים לאלה הכלכליים.
(6) מְּכַל האמוניה בחיפה – עבודת המטה לקראת החלטת הממשלה ויישום ההחלטה (החלטה לסגירת המכל ולהקמת מפעל אמוניה במישור רותם) – התוכניות נעשו מבלי שבחנו את צורכי המשק ואת כל החלופות.
(7) סקרי סיכונים שמקורם באירועי חומרים מסוכנים (כלומר סכנה לתגובת שרשרת בשל ריכוז המפעלים והחומרים המסוכנים במפרץ) – הכנת הסקר טרם הסתיימה וממצאיו לא הוצגו לציבור.
מעבר לתהליכים, להחלטות ולנתונים שדו”ח הביקורת מציג ובוחן, ובעיקר הדגש על כך שאין תהליכים מסודרים לקבלת החלטות, וכאשר כבר יש החלטות היישום שלהן בשטח מתעכב ולא נעשה כמו שצריך, הדו”ח הזה מצביע גם על תחלואות רבות. המבקר מציין שאין ראייה ועשייה מתכללות ומשולבות, שקיימת חולשה של המשרד להגנת הסביבה מול התעשייה ובעלי עניין, הן כרגולטור שאחראי על אסדרה ואין בפיקוח ובאכיפה, שנעשה שימוש חלקי בלבד בסמכויות של המשרד על פי חוק, וגם זאת באיטיות וללא נחישות, ושהסיכונים הכוללים במפרץ חיפה ותמונת איכות האוויר עדיין אינם ידועים.
אך מעל לכל המבקר מצא כי המשרד להגנת הסביבה, כמשרד המוביל בתחום וכמנחה הלאומי בתחום, כושל פעם אחר פעם במשימות היסוד שלו. לבסוף, המבקר מצין כי למרות מגוון הדו”חות והתוכניות שהוצגו לאחרונה בנוגע לעתיד המפרץ, אין הכרעה של הממשלה בנושא, דבר שמאפשר לכל הצדדים להמשיך בשלהם, אך בעיקר משאיר את הציבור כולו כבן ערובה. לכן המבקר ממליץ: “לקיים בראש ובראשונה עבודת מטה מקצועית ויסודית בדבר עתידו של מפרץ חיפה”, ומוסיף כי “נכון לדעתי כי תיעשה על ידי ועדה ציבורית. להבטחת האינטרס הציבורי ונותנת לו עדיפות על פני האינטרסים האחרים”.
דו”ח מבקר המדינה בנוגע לזיהום במפרץ חיפה הוא הדו”ח המסכם של השופט (בדימוס) יוסף שפירא. נדמה כי המבקר מבקש הפעם גם לשמש כפה לתושבים הרבים שסובלים מאוזלת ידם של המשרד להגנת הסביבה ושל הרשויות ככלל. אפשר היה לצטט כמעט כל מילה וכל שורה בדו”ח עב הכרס הזה, ובעיקר בדברי הפתיחה של המבקר, שהם למעשה דברי הסיכום של כהונתו. כל שורה חשובה וכמעט מחייבת טור מלא. אבל אני רוצה להיאחז בדברי המבקר ולהדגיש: “דו”ח זה נוגע בעתיד חיינו באזורי מוקדי זיהום סביבתי ובסיכונים הנובעים מהם”, “נדרש שינוי מהותי בתפיסת המדינה בכל הנוגע להתמודדותה עם מוקדי הזיהום תוך מתן הדעת להשפעות העתידיות האפשריות של סוגיות סביבתיות על תושביה. נדרשת הערכה כוללת מחודשת שבמרכזה יעמוד חזון המשק והחברה העתידיים. משרדי ממשלה רבים נדרשים לקחת חלק בגיבוש חזון זה ובמימושו ולרתום לכך את מיטב משאביהם. ואולם כדי שהחזון יפעל לטובת כלל אזרחי המדינה ותוצאתו תהיה גדולה מסך חלקיהם של כל אחד ואחד מהמשרדים הנוגעים בדבר, חיוני כי משרדים אלה יאמצו גישה ממלכתית ולאומית, הרחבה יותר מתחומי אחריותם. מבטה של המדינה, ששטחה קטן ואוכלוסייתה צפויה להכפיל ואף לשלש את עצמה בעשורים הבאים, צריך להיות מופנה אל הטווח הרחוק, לראות כיצד תוכל לפתח מנועי צמיחה עתידיים המשרתים את האינטרס הציבורי הרחב ולקדם תעשיות המבוססות על טכנולוגיות נקיות, וזאת למען הדורות הבאים”. לו יהי!
מקור: ‘ynet‘, פרופ’ עדי וולפסון
מדינת ישראל נחשבת מדינה מפותחת, המאופיינת בנתוני צריכה גבוהים, בשטח גיאוגרפי קטן, ובשיעור גבוה של גידול אוכלוסין. נתונים אלו מחייבים מערך אכיפה יעיל של דיני הגנת הסביבה (להלן- דיני הג”ס), אשר יוכל להתמודד עם האתגרים הסביבתיים בישראל, ובכלל זאת יסייע בהטמעת נורמות סביבתיות בקרב הציבור והתעשייה, יצמצם נזקים סביבתיים הכרוכים בגידול אוכלוסין ובפיתוח מואץ, וישמר את משאבי המדינה. אכיפה סביבתית מתבצעת על ידי גורמי אכיפה שהוסמכו לכך על פי חוק, לרבות גורמים במשרד להגנת הסביבה (להלן – המשרד להג”ס או המשרד) וברשויות המקומיות המחזיקות בסמכויות אכיפה מוגדרות בתחום ההגנה על הסביבה.
המשרד להג”ס נושא באחריות לניסוח מדיניות סביבתית ארצית, והוא הגוף העיקרי האחראי לאכיפת דיני הג”ס בישראל. המשרד פועל באמצעות מטה ראשי ושישה מחוזות: צפון, חיפה, תל אביב, מרכז, ירושלים ודרום. פעילות כל מחוז מתבצעת באמצעות ענפים מקצועיים (כמו איכות אוויר, מים, חומרים מסוכנים ותשתיות), ובראשם עומדים רכזים מקצועיים האחראים על יישום המדיניות הסביבתית שנקבעת במטה המשרד, על ניסוח דרישות רגולטוריות ברישיונות עסק, על מתן היתרים ועל פיקוח ואכיפה מינהלית של רגולציה זו. מטה המשרד להג”ס בנוי מאשכולות, ובהם אשכול פיקוח ואכיפה (להלן – אשכול אכיפה), שבתחומי אחריותו הנחיית המחוזות בעבודת הפיקוח והאכיפה וביצוע אכיפה פלילית, בעיקר באמצעות המשטרה הירוקה.
במהלך העשור האחרון חוותה ישראל תנופת חקיקה בתחום הסביבתי, חלקה מהפכנית, המתבטאת למשל בחוק אוויר נקי, התשס”ח-2008, אשר הגדילה את אחריותו של המשרד להג”ס לתחומי אכיפה חדשים והרחיבה תחומים קיימים. גם גידול אוכלוסין בשיעור של יותר מ-22% בעשור האחרון הגביר, מטבע הדברים, את האתגרים שעימם מתמודדים גורמי האכיפה הסביבתית של המשרד. הוראות הדין מעניקות סמכויות לביצוע שני סוגים עיקריים של אכיפה סביבתית: (1) אכיפה מינהלית, שמטרתה העיקרית למנוע נזק סביבתי, באמצעות הסדרת מפגעים והסרתם באופן יעיל ומהיר והיא מתבצעת לרוב על ידי צוותים מינהליים הפועלים במחוזות; (2) אכיפה פלילית, שמטרתה לחזק את ההרתעה ואת הענישה נגד פרטים, חברות או רשויות מקומיות. המשטרה הירוקה היא הגורם המוביל בחקירות פליליות, ועיקר סמכויותיה מעוגנות בחוק הגנת הסביבה (סמכויות פיקוח ואכיפה), התשע”א-2011, ובהן סמכויות פיקוח וסמכויות אכיפה, כגון הסמכות לחקור כל אדם או הסמכות לתפוס כל חפץ הקשורים לעבירה. המשטרה הירוקה מנהלת תיקי חקירה הנפתחים ביוזמתה או בעקבות בקשות לפתיחת תיקי חקירה מהמחוזות.
בחודשים פברואר עד אוגוסט 2018 (להלן – מועד סיום הביקורת) בדק משרד מבקר המדינה היבטים שונים של אכיפה בתחומי הגנת הסביבה, לרבות היבטים הנוגעים לביצוע אכיפה מינהלית ואכיפה פלילית, ובקרה על יעילותן. הביקורת נערכה באגפים שונים במשרד להג”ס, במחוזות דרום ומרכז במשרד ובמשטרה הירוקה. כמו כן, נבחנה האכיפה הסביבתית בידי הרשויות המקומיות בישראל באמצעות שאלון שנשלח אליהן. בדיקות השלמה בוצעו במשרד הפנים ובמשרד המשפטים. עדכונים בכמה נושאים נעשו עד ינואר 2019. בשל היקף היריעה, דוח זה לא יעסוק בשלב התביעה וניהול ההליכים בבתי המשפט.
אכיפה סביבתית על ידי המשרד להגנת הסביבה
קשיים וחסמים רוחביים באכיפה
תורת אכיפה משרדית
המשרד להג”ס פועל ללא תורת אכיפה סדורה ושלמה. נוהל אכיפה סביבתית, שהוצג כתורת האכיפה המשרדית, מתמקד בהיבטים מצומצמים ביותר של מדיניות אכיפה ואינו משקף כלל תורת אכיפה ראויה, מלאה ומפורטת, כנדרש מגורם אכיפה המוביל את הטיפול בתחום הגנת הסביבה: הנוהל אינו כולל מדרג עבירות, אינו קובע סדרי עדיפויות באכיפה או מטרות ויעדים לטווח הארוך בתחום זה; אינו קובע כיצד להכין תוכניות עבודה על בסיס סדרי עדיפויות ומתמקד באופן חלקי בהיבטים פרוצדורליים של סדרי פעולות באכיפה ולוחות זמנים. הנוהל אינו כולל אמות מידה לבחירת ערוץ האכיפה הרצוי; אינו עוסק במבנה הארגוני של מערך האכיפה בתוך המשרד להג”ס; והוא אינו מפרט את אופן הכשרתם של גורמי האכיפה השונים במשרד, את סמכויותיהם ואת הממשקים ביניהם כך שייווצר הליך אכיפתי רציף.
נוהלי האכיפה במשרד להג”ס ומסמכים נוספים שגובשו במשרד במהלך השנים מטפלים בחלקים שונים של הליך האכיפה, ונבדלים זה מזה במידת פירוטם, באיכות ההנחיות המקצועיות שהם מחילים על גורמי האכיפה ובתוקפם המקצועי. המסמכים אינם עולים לכדי מדיניות אכיפה קוהרנטית, אחודה, רציפה ושלמה, המקיפה את כל ההיבטים הרלוונטיים להליכי האכיפה, אף על פי שחלפו יותר מ-16 שנים מאז העיר מבקר המדינה על הצורך לגבש תורת אכיפה, ואף על פי שגם המשרד עצמו מייחס חשיבות לכך.
מרב הפעולות שנוקט המשרד להג”ס במקרה של מפגע הן פעולות הסדרה או אמצעי אכיפה מינהליים, ובולטת בהיעדרה מדיניות מפורטת לשלבי אכיפה אלו: חסרים כללים ואמות מידה ברורים ואחידים לסדרי פעולות אכיפה, אף שגורמי מקצוע במשרד להג”ס חזרו והעלו צורך זה במהלך השנים. מצב זה בלתי תקין זה בהתחשב בחובה המוטלת לאכיפה שוויונית.
לוחות הזמנים לביצוע שלבי האכיפה המוגדרים בנוהלי האכיפה אינם מתאימים לצורכי האכיפה של המשרד להג”ס ואינם מוגדרים בהתאם למהות המפגע ולחומרתו. המחוזות מתקשים לעמוד בלוחות זמנים אלה, בייחוד במפגעים חמורים. חלק מגורמי האכיפה סבורים כי נוהל אכיפה סביבתית של המשרד יומרני, שלוחות הזמנים הנקובים בו אינם סבירים או שהנהלים בכללותם אינם ישימים, ועל כן אינם פועלים על פיהם. עלו מקרים שבהם מיהרו מנהלי מחוזות להעביר בקשה לפתיחה בחקירה פלילית למשטרה הירוקה אף שחומרי התיק לא היו מלאים, והמשטרה הירוקה מיהרה להעביר את תיק החקירה ללשכה המשפטית, אף שהחקירה טרם מוצתה. כל זאת כדי שלא לחרוג מלוחות הזמנים שנקבעו בעניינים אלה.
הצורך בהגדרת תורה סדורה בתחום האכיפה בצורה של מדיניות אכיפה שעלה במשך שנים, לא התבטא בפעולות מעשיות, והוחמצה ההזדמנות שנקרתה למשרד בשנת 2013 – בעקבות שני דוחות ביקורת פנים בנושא המשטרה הירוקה והאכיפה המינהלית – לערוך את השינויים הנדרשים בנושא. היעדר תורת אכיפה שעוסקת במכלול ההיבטים הנוגעים למדיניות האכיפה, לארגון מערך האכיפה ולהפעלתו משקף חסר יסודי בעבודתו המקצועית של המשרד.
המשרד להג”ס טרם הגדיר מדדי תוצאה סביבתיים עבור פעילות אכיפה, מינהלית או פלילית, של המחוזות ושל המשטרה הירוקה. הנהלת המשרד אינה מציבה למחוזות ולאשכול אכיפה דרישות לעמוד במדדי תוצאה, שיכלו ללמד על האפקטיביות של פעולות האכיפה בקידום ציות, בצמצום מפגעים סביבתיים וביצירת הרתעה. במקום זאת הנהלת המשרד קובעת בעיקר מדדי תפוקה כמותיים ביחס לכמות נדרשת של פעולות.
המשרד להג”ס לא השלים את הליך הפחתת הסיכונים המשרדיים שמיפה בשנת 2011 סקר סיכונים תפעוליים שערך המשרד. ההליך כלל לא התחיל בנושא סיכונים קריטיים, וביניהם היעדר קביעת סדר עדיפויות משרדי הנגזר מסיכונים סביבתיים וקשיים בביצוע אכיפה. מאז לא ערך המשרד להג”ס סקר סיכונים נוסף, ולא מונה כנדרש מנהל סיכונים תפעוליים משרדי. על כן ממילא תוכניות העבודה המשרדיות בתחום האכיפה אינן מבוססות על מדרג של סיכונים סביבתיים, שעליו היה המשרד אמור להחליט בעקבות סקר סיכונים מקיף ומקצועי.
הצורך במיסוד עבודת המשטרה הירוקה על מערך מודיעין שיאפשר ניהול מבוסס מודיעין בתחום הפיקוח והאכיפה הכלל-משרדי, חזר ועלה במהלך שש שנים מאז הוחלט על הקמתו בשנת 2012. רק בשנת 2018 החלו הקמת מערך מודיעין וגיבוש תורת מודיעין, אולם ה”מערך” מושתת על תקן חדש נוסף אחד בלבד, ורוב הפעילות המעשית בנושא מתבצעת על ידי עובדים של המשטרה הירוקה, נוסף על תפקידם, ולדברי מנהל המשטרה הירוקה, אגב פגיעה במערך המבצעי שלה.
תחומי אחריות ואי תלות שיקול הדעת של גורמי האכיפה
תפקידו של רכז מקצועי כרגולטור בתחום הרישוי ומתן ההיתרים אינו מתיישב תמיד עם תפקידי הפיקוח והאכיפה המוטלים עליו. הרכזים המקצועיים מקיימים קשרי עבודה שוטפים, פתוחים ומבוססים על שיתוף פעולה ודו-שיח מול מפוקחים, בהיותם הגורם האחראי מטעם המשרד לקיום רגולציה. אולם בתפקיד הפיקוח, וביתר שאת באכיפה, נדרשים הרכזים המקצועיים לפעולה נחושה ואף לעומתית מול המפוקחים. ביצוע שני תפקידים אלו, הנבדלים זה מזה במאפייני הקשר מול המפוקחים, בעת ובעונה אחת מעלה חשש כי הרכזים עלולים להתקשות באכיפה מול מפוקחים, לאור הקשרים שנוצרו בהיותם רגולטורים שלהם, ואולי אף להימנע ממנה כליל.
במשרד להג”ס שָׁבָה ועלתה הטענה כי יש להנהיג הפרדה ברורה בין תפקיד הרגולטור לבין תפקיד הפיקוח והאכיפה. אולם על אף הקמת תחום הפיקוח במחוזות, שאמור היה ליצור הפרדה זו, לא בוצעה בפועל הפרדה כזו במחוזות. להפך, לא זו בלבד שהרכזים המקצועיים והפקחים במחוז עוסקים בעת ובעונה אחת בהיבטי רגולציה, פיקוח ואכיפה, אלא שריבוי תפקידים זה אף עוגן בשנת 2017 בנוהלי המשרד ובסמכויותיהם. נוסף על כך, תחום הפיקוח התמקד בקידום הפיקוח ולא באכיפה, שאף נפגעה בעקבות צמצום ניכר בתקני אשכול אכיפה.
המשטרה הירוקה, שלמעטים מעובדיה השכלה בתחומים מדעיים רלוונטיים נדרשים, תלויה ביכולותיהם המקצועיות של רכזים מקצועיים במחוזות בכל הנוגע לחקירת מפגעי מפעלים, ועל כן היא תלויה בשיתוף פעולה מצד המחוז ובהסכמתו להעביר את המפגע לערוץ אכיפה פלילי. במצב זה, ההחלטה אם לפתוח בחקירה בעניין מפגע סביבתי שמקורו בתעשייה נתונה הלכה למעשה בידי מנהלי המחוזות. מציאות זו עלולה להוביל לעירוב שיקולי רגולציה ואכיפה, והדבר אינו מתיישב עם עקרון מניעת ניגוד העניינים המוסדי ואוטונומיות שיקול הדעת הנדרשת מגורמי אכיפה פלילית.
ההנחיות בנוהלי האכיפה המשרדיים, המקנות שיקול דעת למנהל המחוז בנושא בחירת ערוץ אכיפה פלילי, אינן מתיישבות עם עקרון מניעת ניגוד העניינים המוסדי בין תפקידי הרגולציה והאכיפה ועם התובנות העולות מדוח ביקורת זה לגבי הצורך לבסס את עצמאות שיקול הדעת של המשטרה הירוקה, בייחוד בעניין ההכרעה על פתיחת תיקי חקירה נגד מפעלים.
יכולתה של המשטרה הירוקה למלא את תפקידה באופן אוטונומי וללא תלות במחוזות מותנית בהתמקצעות מפקחיה, אולם הליך זה טרם הושלם, על אף קיומה של החלטת שר בנושא משנת 2012: ישנן רק שלוש משרות מקצועיות, כולן בתפקידי תמיכה משרדיים ולא בתפקידי שטח, וחסרה מומחיות בתחומים נוספים. מיעוט משרות אלה מאפשר למשרד להתמקד רק בתיקי דגל נגד מפעלים. לפי המשרד להג”ס כ-28% מהמפקחים בשטח הם בעלי השכלה תיכונית בלבד, וגם לשאר המפקחים בשטח אין השכלה מדעית רלוונטית הנדרשת בתפקידם לחקירת מפגעים מורכבים. מתח הדרגות שנקבע לתפקיד מפקח במשטרה הירוקה לא שונה, ולא התווסף תנאי סף של השכלה אקדמית רלוונטית. הדבר מקשה על המשטרה הירוקה לגייס כוח אדם איכותי ולשמרו.
יש פערים ניכרים בין המחוזות במספר המפגעים המדוּוחים אצלם ובסיווגם לפי דרגת חומרתם, והמחוזות אינם מתעדים כנדרש את היקף המפגעים, למעט מחוז מרכז. שיעור המפגעים הגבוה המדוּוח במחוז מרכז מעיד על תיעוד מעמיק ומקיף יותר של מפגעים מאשר בשאר המחוזות, ולאו דווקא על מפגעים רבים יותר. נתוני מחוז מרכז משקפים באופן אמיתי יותר את היקף המפגעים הקיים בשטחו לעומת נתוני המחוזות האחרים, ומהם ניתן להעריך כי היקף המפגעים הארצי גבוה בהרבה מהמתועד.
אף לא אחד מהמחוזות מסַווג מפגעים כחמורים. מערכות המידע במשרד להג”ס כלל אינן מאפשרות הזנת מפגעים חמורים ותיעודם ככאלה, והם מתועדים ומטופלים בהתאם למסלול האכיפה של מפגע רגיל. זאת מפני שהמחוזות מתקשים בעמידה בלוחות הזמנים המזורזים שהוגדרו לטיפול במפגע חמור, ולפיהם יוגש כתב אישום נגד מבצע המפגע לכל היותר 72 ימים ממועד הדיווח על המפגע. לפיכך נוהל מפגעים משנת 2009 (להלן – נוהל מפגעים חמורים) אינו מקוים, ומפגעים חמורים אינם מתועדים במערכות המידע כחמורים.
נגד רוב המפגעים כלל אינן מתבצעות אכיפה מינהלית או אכיפה פלילית (כ-59% מכלל המפגעים הסביבתיים המדווחים המתועדים), והם מטופלים, אם בכלל, באמצעות הסדרה, ללא כללים אחידים לגבי אופן יישומה. כחצי מהמפגעים המהותיים אף הם אינם נאכפים ומטופלים על דרך ההסדרה, אף שהם ברמת חומרה רגילה או חמורה, ונוהלי המשרד קובעים כי נדרשת אכיפה בגינם. שיעורים אלו אף גבוהים יותר במחוז דרום (כ-63% מהמפגעים המהותיים); במחוז חיפה (כ-53%); במחוז ירושלים (כ-57%) ובמחוז מרכז (כ-50%). כמו כן, משום שהמחוזות מתעדים באופן חסר את המפגעים הסביבתיים, אין לדעת אם המפגעים שאינם מתועדים מטופלים על דרך ההסדרה ומסולקים או שאינם מטופלים כלל.
בשנת 2016 נמצאו שיעורים גבוהים של הפרות משמעותיות במפעלים בסיווג A (שהם בעלי ההשפעה הסביבתית הגדולה ביותר), ואף על פי כן 55% מהן לא נאכפו, ולא הגיעו אפילו לשלבי אכיפה מינהלית ראשונית, פרוצדורלית – כזו שאינה מענישה את הגורם המפגע או מטילה עליו סנקציה, כגון התראה או שימוע.
הסדרה עשויה להתאים למפגעים טכניים ופשוטים, אולם קיום הליכים מתמשכים של הסדרה או אכיפה מינהלית במפגעים מהותיים, ודיונים ארוכים עם המפוקחים על טיב ההסדרה או על משכה, מעבירים למעַוולים מסר כי ההסדרה אינה אלא המשך של המשא ומתן הרגולטורי. מצב זה שבו פעולות האכיפה נגד הפרות משמעותיות ומפגעים מהותיים נעשות בשיעורים נמוכים עד זעומים הוא חמור ביותר, אינו תואם את דרישות נוהל אכיפה סביבתית ונוהל מפגעים חמורים, פוגע בהרתעה מול מעַוולים סביבתיים ומעביר מסר שלילי לציבור שלפיו ההשלכות הנובעות מביצוע עבירה סביבתית אינן כה חמורות- והוא טעון שינוי מידי.
האכיפה המינהלית היא הכלי המשפטי הראוי להסדרת מפגעים ולסילוקם. לא ברורה ההצדקה לקיומו של שלב קדם-אכיפתי הקרוי במשרד להג”ס “הסדרה”, שהוא שלב נפרד מהאכיפה המינהלית, בייחוד לנוכח העובדה שאף שהוא מוזכר בנוהלי המשרד להג”ס הוא אינו מוגדר בהם, לא נקבעו כללים ליישומו והוא נתון לפרשנות המחוזות. במצב זה נוצר מתחם פעולה “אפור” ונרחב המנקז אליו את מרבית המפגעים, והם מטופלים על ידי המשרד, אם בכלל, באמצעות הסדרה שאינה מתועדת כראוי, אינה כפופה לכללים אחידים, ובעיקר – אינה נמצאת במתחם האכיפה הרשמי המסמן לכל הגורמים המעורבים את קיומם של הפרה או מפגע סביבתיים, וקיומה של אכיפה ראויה כנגדם.
אכיפה מינהלית מתבצעת מלכתחילה בשיעורים נמוכים ברוב המחוזות, והיא הולכת ופוחתת במידה רבה בכל המחוזות עם התקדמות ההליך המינהלי. עולים פערים ניכרים בין המחוזות לגבי מידת נקיטתם של אמצעי אכיפה מינהליים. מחוזות דרום וחיפה, שבהם נמצאים מפעלי A רבים, הפיקו שיעור נמוך במיוחד של התראות. במחוזות ירושלים, צפון וחיפה יש שיעור זניח של שימועים, ובכל המחוזות הופק שיעור זניח של צווים. מחוז ירושלים מסתפק כמעט תמיד רק בהפקת התראות, ובמחוזות דרום, צפון וחיפה קיים שיעור נמוך של אכיפה מינהלית בהתחשב בריכוז הגבוה של מפעלי A בשטחם.
צו סגירה מינהלי הוא אמצעי האכיפה המחמיר ביותר שבסמכות המחוזות, והנתונים מראים כי המחוזות נמנעים כמעט לחלוטין מהפעלתו, ובכל המחוזות אושרה הפקת 114 צווים מינהליים בין שנת 2013 לאמצע 2018, שיעור של 3.2% בלבד מכלל המפגעים המהותיים (ו-2.5% בלבד מכלל המפגעים המדווחים).
לא מן הנמנע, כי היעדר מדיניות אכיפה ברורה מצד המשרד להג”ס, הכוללת אמות מידה לכל שלבי האכיפה, תרם לחוסר האחידות בין המחוזות ולמיעוט השימוש בכלי האכיפה המינהליים, בייחוד לשיעור הזעום של שימוש בכלי אכיפה חשוב כמו הפקת צו. היעדר מדיניות אכיפה משרדית אחידה בין המחוזות עלול גם להביא לכך שעבריינים סביבתיים, שימצאו כי האכיפה כלפיהם במחוז מסוים חמורה מדי, יעבירו את פעילותם למחוזות אחרים שבהם הם סבורים כי האכיפה חזקה פחות.
הנתונים מלמדים על אכיפה פלילית דלה בכללותה ועל שיעור זעום של מפגעים מהותיים שבהם ממוצים ההליכים הפליליים עד תום. מספר החקירות הפליליות הנמוך ושיעור נמוך ביותר של הגשת כתבי אישום פוגעים בהרתעה מול מֵעַוולים סביבתיים. כמו כן, פערים בין המחוזות בכל הנוגע לשיעור המפגעים שהם מבקשים לפתוח בגינם חקירה מחזקים את הטענה לגבי היעדר אחידות באכיפה בין המחוזות, גם בנושא האכיפה הפלילית.
רובם המכריע של תיקי החקירה בשנים 2014 ועד יוני 2018 (כ-77%) נסגרו ללא הגשת כתב אישום, ובפחות מרבע מהם הוגש בפועל כתב אישום – שיעור של כ-1.7% בלבד מכלל המפגעים המהותיים שהתרחשו בשנים אלו.
קיימים קשיים בחלוקת האחריות לביצוע החקירה בין המחוזות לבין המשטרה הירוקה: הימשכות ההסדרה וההליך המינהלי במחוזות פוגעת בחקירה הפלילית, ביעילותה ובכוח הרתעתה; כאשר התיק מגיע לבסוף להליך פלילי, מתקשים לאתר את חומרי החקירה ואת המידע הרלוונטיים לגביו; במקרים אחרים, לוחות הזמנים הצפופים שנקבעו לביצוע שלבי האכיפה בנוהל מביאים את המחוזות להעביר את הבקשה לפתיחה בחקירה מוקדם מדי למשטרה הירוקה, והיא בתורה ממהרת להעביר את תיק החקירה ללשכה המשפטית של המשרד להג”ס, ועלו מקרים שבהם נסגרו תיקי החקירה בשל חוסר בשלות.
כוח אדם בתחום האכיפה במשרד להג”ס
הגורמים העומדים בראש מערך האכיפה של המשרד להג”ס תמימי דעים כי יש פערים גדולים בין האחריות הרבה המוטלת על המשרד להג”ס ובין המשאבים העומדים לרשותו למילוי משימותיו, וכי המצב חריף ביותר בתחום האכיפה הסביבתית. לעומת תחום הפיקוח, אשר תוגבר בחלק מהמחוזות בתקנים ייעודיים לפיקוח, לא תוגבר כלל מערך האכיפה – לא במחוזות ולא במשטרה הירוקה, ואף קוצץ. העלייה בתוצרי הפיקוח מאז הוקם תחום הפיקוח וחוסר היערכות ראוי של המשרד בתחום כוח האדם באכיפה יצרו צוואר בקבוק בשלב האכיפה. מצבת כוח אדם חסרה של הגורמים העוסקים באכיפה סביבתית פוגמת ביכולתו של המשרד להג”ס למלא את תפקידו ולקדם את השמירה על הסביבה ועל בריאות האדם, החי והצומח, ולכך יש השלכות כלכליות ועלויות עתק המושתות על הציבור במדינת ישראל. הפער הקיים בין מצבת כוח האדם והכישורים הנדרשים עבור גורמי האכיפה במשרד להג”ס למצבת כוח האדם ותנאי הסף הקיימים בפועל הוא יסודי ועלול להוביל עד כדי מצב של שבר.
אף שתחומי האכיפה שבאחריות המשטרה הירוקה התרחבו מאוד עם חקיקתם של חוקים סביבתיים חשובים בעשור האחרון, ואף שהאתגרים הסביבתיים גברו גם הם עם הגידול באוכלוסייה ועם התרחבות התעשייה, לא טופלו צרכי המשטרה הירוקה באופן מספק, להתאמת כוח האדם הנדרש למציאות זו. מספר המשרות הכולל במשטרה הירוקה נותר כמעט ללא שינוי במשך שבע שנים, ואף צומצם בשנת 2018 בשני עובדים. המשרד להג”ס אינו מקצה משרות חדשות למשטרה הירוקה, והעובדים הקיימים מבצעים תפקידים נוספים על תפקידם, זאת, בין היתר, בשל החלטת המשרד להקצותן תחילה ליחידות אחרות לטובת קידום תחומים אחרים שבסמכותו, לפני קידום תחום האכיפה ולעיתים על חשבונו, אף שאיתר, כדבריו, כשלים רבים באכיפה. משמעות הדבר היא נסיגה בטיפול בכל הנושאים שבאחריותה.
פיתוח מערך החקירות והמודיעין של המשטרה הירוקה הוגדר צורך אסטרטגי במסגרת שינוי מבני בה, שהחל משנת 2013. אולם השינוי המבני לא נתמך בהקצאת כוח אדם מספקת לביצועו היעיל ולהשגת מטרותיו.
מחסור בכוח אדם הקשה על המחוזות לעמוד במשימות האכיפה הנתונות באחריותם.
בשנת 2017 הוקם תחום פיקוח בארבעה מחוזות, ולצורך כך נקבעו 12 תקנים חדשים, אולם חלוקת התקנים של הפקחים במחוזות אינה בהלימה למספר מפעלי A בשטח המחוז או לגודלו.
מחוז דרום משתרע על יותר מ-60% משטח המדינה ומאופיין בשטחים חקלאיים נרחבים. המחוז מרכז פעילות תעשייתית כבדה, ונמצאים בו רוב שטחי ההטמנה לפסולת ואתרי כרייה וחציבה: במחוז נמצאים כ-42% ממפעליA (כ-170 מפעלים), ומתוכם כ-20 “מגה” מפעלים (כ-80% מהמפעלים המזהמים ביותר בארץ), אשר צורכים משאבי פיקוח ורישוי מיוחדים. אף על פי כן, הנטל היחסי לעובד בתחום התעשייה במחוז דרום הוא גבוה בהרבה מכל יתר המחוזות. משכך, מחוז דרום מתמקד ב”כיבוי שריפות” ומתקשה לשמור על רצף טיפולי וסדר בפעילותו. לעיתים הוא מאתר עבירה ואינו מטפל בה מפני שעומדים לפתחו נושאים דחופים יותר, והמשאבים המצומצמים העומדים לרשותו משפיעים לרעה על היקף האכיפה הפלילית במחוז.
לפי המשרד להג”ס בחמש השנים האחרונות גדלה מצבת כוח האדם שלו בכללותה במספר זעום של 2.5 תקנים בלבד, ובהערכת מצב אסטרטגית שערך בשנת 2015 הוא ציין כי אחת החולשות של המשרד היא “מחסור במשאבים הנדרשים לביצוע משימות יסוד”. פגיעה במצבת כוח האדם של המשרד להג”ס, בייחוד בגורמים העוסקים באכיפה סביבתית, פוגמת ביכולתו למלא את תפקידו ולקדם את השמירה על הסביבה ועל בריאות האדם, החי והצומח, ולכך יש השלכות בריאותיות וכלכליות מרחיקות לכת. פגיעה זו מקבלת משנה תוקף נוכח גידול האוכלוסייה, פיתוח התעשייה, והעלייה ברמת החיים שחוותה מדינת ישראל בעשור האחרון, אשר הגדילו את הסיכונים הסביבתיים שעימם היא מתמודדת.
אכיפה סביבתית ברשויות המקומיות
נתונים בדבר חסרים ביישום חוק רשויות מקומיות
חוק הרשויות המקומיות (אכיפה סביבתית – סמכויות פקחים), התשס”ח-2008 מקנה לרשויות המקומיות סמכות לאכיפתן של עבירות ב-19 חיקוקים במגוון תחומים סביבתיים, וקובע כי רשויות גדולות או איגוד ערים שעיקר עיסוקו שמירה על איכות הסביבה מחויבים לפעול על פיו, בעוד שרשויות קטנות רשאיות לפעול על פיו (להלן – חוק רשויות מקומיות). במבחן התוצאה מרבית הרשויות המקומיות החריגו את עצמן מתחולתו של חוק רשויות מקומיות באמצעות חריג הנמצא בו, באופן מוחלט או מרובו. לפיכך, החוק כמעט שאינו מיושם, והאכיפה הסביבתית בכללותה חסרה ברוב הרשויות המקומיות: בחלק מהרשויות אין פקחים סביבתיים, וברוב הרשויות שבהן יש פקחים מתבצעת אכיפה דלה; האכיפה באמצעות פעולות חקירה וכמות התיקים הפליליים הן זניחות עד אפסיות, וחלק לא מבוטל מהרשויות גם אינן אוכפות באמצעות קנסות.
שתפו ברשתות החברתיות:
קבל התראה מזדמנת לתיבת הדוא”ל
